救助弱势群体是实现和维护人民利益、社会稳定的重要工作,也是促进经济发展和构建和谐社会的基础。建国初期,由于我国处于新旧交替的社会转型期,弱势群体问题异常严重且情况复杂。对此,党和政府从战略和全局高度予以重视和关注,区分各类弱势群体的不同情况制定了积极的救助方针,采取了切实可行的措施,使该项工作取得了巨大成效。建国初期弱势群体社会救助工作的经验对今天的救助工作仍然具有重要的启迪和借鉴意义。
一. 沙市解放初期弱势群体的状况及特点。
解放初期,沙市的弱势群体问题异常严重,根据其产生原因的不同,当时的弱势群体可以分为社会性弱势群体、灾害性弱势群体及生理性弱势群体三类。从总体上看,社会性弱势群体是这个时期弱势群体的主体部分。
社会性弱势群体中最严重的首推失业大军。刚解放时的沙市,由于国民党反动派腐朽统治,加之战争创伤,许多工商业被迫停工、停业。全市4140家工商企业,90%停工、停业,约15000工人中有80%失业。其次,建国初期旧中国遗留下来的残渣余孽仍广泛存在。不仅有因鸦片战争百余年来的鸦片泛滥造就的一大批贫困的瘾君子,而且有在近代反动政府的纵容下卖淫嫖娼活动日益旺盛而造就的一大批备受精神与肉体摧残的妇女;另外此时还有大批国民党军队的散兵游勇、生活无着的行乞者流浪街头。这些人中不排除有一部分是自甘堕落,但大部分是无序社会的受害者,因生活无着而沦入悲惨的处境。所以,他们中的大部分应属于社会性弱势群体。
当时的弱势群体呈现出人数多、社会影响面广、产生的原因复杂的特点,这就使得弱势群体与政府、强势群体之间存在着复杂的矛盾,从而使社会处于严重无序、极度不和谐的状态。如果当时弱势群体得不到妥善救助,中国共产党就不能维护社会的稳定,各阶层人民不仅不会拥护中国共产党,而且还可能成为其对立面。因此,弱势群体的救助问题,不仅关系到社会的稳定、和谐及其经济的恢复和发展,而且关系到新生的人民政权的生死存亡。
二. 沙市解放初期救助弱势群体的政策及措施。
沙市解放之初,多种因素致使弱势群体大量存在,弱势群体各方面的劣势地位使得这一群体中蕴藏着巨大的社会风险隐患,极易成为社会动荡的”火药桶”。对此,为了救助弱势群体,党和政府制定了一系列救助弱势群体的方针政策措施,从而确保了救助工作有组织、有领导地开展起来。
一是组织工厂复工、商店复业、学校复课,通过促进就业和依靠社会保障来救助失业人员。
沙市为长江上游鄂西的一个重要的商业城市,为鄂西一带货物集散地。但解放以前,由于国民党反动派搜刮压榨,工商业大部停顿。沙市解放时,失业率为80%以上,在人口不足8万人的城市,有1.5万人难以维持最低生活水平。沙市解放后,党和政府十分关心失业人员和贫困市民,成立了沙市失业工人救济委员会,对失业人员进行摸底,分别情况采取介绍就业、自行就业和子自谋生活相结合的劳动就业方针,针对各类失业人员和劳动者就业条件,制定就业安置方针、政策。一方面派出7个职工工作组下厂、下店,启发职工觉悟,解除私方顾虑,调整劳资关系,帮助复工复业。为了帮助私营工商业迅速恢复生产,国家先后拨给贷款17200万元。用赊给原材料和包销产品的办法,帮助手工业发展生产。在税收政策上,宣布废除国民党时期的一切苛捐杂税。另一方面采取以工代赈、生产自救、还乡生产、职工培训等办法,帮助失业工人自力更生、克服困难,解决失业工人的生活问题。
同时,救济委员会根据政府“在救济上不饿死一个人”的原则,以政府出资及社会劝募两种渠道筹集救济款、粮食及其他生活必需品,对生活困难的失业工人和贫困市民给予物资帮助。通过这些方式,从1950年至1952年的短短三年间,沙市共救济18788人次、补助9639人次、以工代赈1680人次、生产自救1293人次、还乡生产244人次。1953年后,沙市组织商业转办工业,原店员、工人全部包下来,失业工人中除老、弱、病、残等无就业条件者,几乎全部就业。
二是遣散散兵游勇,安定社会秩序。
沙市解放时,国民党军队溃散时留下的散兵游勇充塞市街,这些人在沙市流窜作恶,破坏社会秩序,当时成为破坏社会秩序的一个重要因素。为了保证市民生命财产及迅速完成复工、复业、复课中心任务,1949年8月初,中共沙市市委决定,在市军管会领导下,成立了以警备司令部、公安局为主的散兵游勇收容机关,统一领导治安工作和指挥收容散兵游勇的工作。市政府和警备司令部于8月8日颁发了登记敌散兵游勇登记的布告,责令散兵游勇限期报到听候处理的命令,先后前往登记者有425人。后鉴于部分散兵游勇等待观望,企图蒙混过关,主动登记者甚少的情况,市委于8月18日发出《关于肃清散兵游勇的决定》。同时,市政府又颁布了登记反动党、团、特的布告,并发动群众检举揭发,敦促散兵游勇和反动党、团、特人员登记自首。对拒不登记者,于8月27日至9月4日进行了搜捕清查。8月至12月,共收容国民党散兵和战俘9028人,在进行思想政治教育之后,按遣返路线编队集中遣送原籍。1951年上半年,又陆续对流入沙市手持“解放证”的3258名国民党战俘进行收容遣送。
三是对妓女、烟民、乞丐等加以改造与救助。
在旧中国,娼妓制度、吸食鸦片烟毒和开设赌场是祸国殃民的三大害。解放初期,对这些群体的救助,人民政府基本上根据中央“劳动生产与政治思想教育相结合”、“改造与安置相结合”的方针,先改造其思想,使其成为新人,然后再帮助解决生活出路。具体到不同人群又分别采取了不同的手段。
对娼妓的改造与救助措施。由于国民党政府承认、保护娼妓制,使得娼妓制合法化,致使娼妓泛滥,解放前夕的沙市,流传有“娼窃满巷”之说。解放后,党和政府采取了废除娼妓制度、取缔娼妓活动的断然措施。第一阶段:限制娼妓活动。沙市一解放,市政府就组建了一个工作组,首先对娼妓状况进行调查登记,其次,加强特业、特口管理,斩断来源,管制老板;教育妓女,举办学习班,动员自谋正当职业,帮助劳动就业;制约嫖客,严加教育;颁布法令,加强舆论宣传,为以后取缔娼妓作前期的准备工作。第二阶段:封闭妓院,挖掉卖淫嫖娼的老巢。1951年12月14日凌晨,由公安、民政部门配合,取缔查封了全市27家妓院和10个台基,将妓院老板和鸨母交公安部门处理,将收容的81名妓女全部集中于生产教养院。对收容妓女,首先集中进行了三个月的思想、劳动教育,改造其思想,帮助有病者医治其性病。再次是对改造好的进行具体安排。其中10人回家,无家可归的66人被安置在自办的纺织厂劳动就业。从此,沙市人民深恶痛绝的娼妓业全面崩溃,全部妓女都从苦难的深渊中被解救出来,无数不幸的烟花女在党的思想政治工作与劳动改造相结合的教育下,脱胎换骨,重新做人,回归社会,自食其力,成家立业。
对烟民的改造与救助措施。首先是断绝吸食资源。解放前夕,沙市的烟毒流行甚为普遍,云南、贵州、四川、鄂西等地出产的鸦片烟毒大量流入,并由此转运至湖南、河南及长江中下游诸省。直至沙市解放,鸦片烟毒的泛滥从未止息。1949年8月28日、1950年1月25日,沙市市人民政府颁布了禁字第1号、第2号禁毒布告,严禁贩卖、吸食烟毒。这期间,破获烟案438件,没收烟土923两,吗啡60余两,制造吗啡的原料多种。抓获了四毒俱全的大烟毒犯李金门、熊经世等人。其次是大张旗鼓地开展群众性的反毒运动。1952年5月16日,全市开展禁烟禁毒运动,沙市进入大规模发动群众轰轰烈烈地向烟毒作斗争的阶段。按照安排,全市以公安局为主体,从各部门抽调干部112名,组成了专门班子进行工作。7月7日,市禁毒委员会成立,代市长张箴任主任,下设8个区工作组,推动着运动循序前进。1952年9月1日清晨5点半钟,全市集中搜捕重点烟毒犯的统一行动开始,一举捕获烟毒犯138人,收缴大批毒品、毒具,给予罪大恶极的毒犯以沉重打击。同时成立了戒烟所帮助烟民戒烟。从此,基本禁绝了鸦片的种植、贩卖、吸食,肃清了两百多年来的鸦片的泛滥问题,吸毒者获得新生。
对游民乞丐、小偷的改造与救助及对孤寡病残的救助。沙市在国民党反动统治时期,大批的游民、乞丐、小偷遍布沙市各街巷。这些人绝大多数是由于连年的自然灾害而破产的农民及流亡无产者,同期,大批难民亦云集沙市。解放后,人民政府对难民大都由上海、南京、武汉经沙市返回四川,或由四川经沙市返回河南、湖南等地。1950年1月至4月,平均每月要接待遣送过境难民上百人。对游民乞丐采取“政治思想教育和组织劳动生产相结合、改造和安置相结合”的方针,动员他们返乡生产,对老弱病残无家可归者由生产救济院予以收容,并授以简单的生产技艺,让他们自食其力;同时,集中并组织有生产能力者参加劳动。凡经动员说服而愿返乡者,集中分路遣送。对流氓惯偷职业乞丐加强管制与收容,并进行生产劳动教育,使其认识新社会,懂得做人的道理,从劳动中改造成为有用的人。1949年至1953年,全市共收容13948人,经过教育后,大多数转变了思想,认识到劳动光荣的道理,并走上了自食其力的道路。解放后对孤寡病残的救助首先是成立了生产教养院等福利单位,对孤儿、残疾人、孤寡老人及精神病人进行收养、教育、治疗、安置,使之有所依、有所学、有所为。、
四是平抑物价,保障人民群众的日常生活。
物价上涨是当时经济工作中造成弱势群体与政府之间矛盾加剧,影响人民生活,影响政治安定的突出问题。物价上涨对于连最低生活水平也难维持的15000多名贫苦市民无疑更是雪上加霜。大力解决当时对人民生活危害最大的物价上涨问题,制止通货膨胀,稳定金融物价,是当时新生的人民政权面临的最突出、最迫切需要解决的问题。
在1949年沙市解放后短短的半年时间内,沙市连续经历了三次物价大涨风,在稳定市场物价的斗争中,中共沙市市委、市人民政府采取行政和经济手段,针对三次涨价的不同原因,采取了一系列积极的措施,有效地抑制了飞涨的物价,取得了反对投机、平抑物价斗争的胜利,从而保证了社会弱势群体的基本生活。
第一次物价暴涨是从1949年7月15日沙市解放之日开始的。针对银元左右市场是造成物价暴涨的重要原因,沙市发布了《人民币为全解放区法定之统一货币》之布告,明令自9月1日起,禁止金银为货币流通与买卖,确定人民币为全解放区唯一法定统一货币。但由于国民党多次改革币制,每次群众都吃了很大的亏,都保存银元,认为保险。所以,一方面我们对群众进行禁用银元的宣传教育,使人们认识到使用银元的不合法及银元流通的危害;另一方面,大量抛吐银元,从黑市投入市场,破坏银元黑市,严厉制裁操纵市场的特务、奸商、银元贩子,并由人民银行举办折实存款,挂牌收兑金银,有计划、有步骤地收缩通货,加强缉私工作,对私人银钱业、银楼采取限制、取缔政策。8月中旬,物价上涨之风得以平抑。
第二次物价暴涨是从1949年9月底开始的。这次物价上涨主要是由于新棉上市,各地棉商携带大量货币来沙购买棉花,形成通货膨胀,致使物价暴涨。由于市场已呈严重紧急状态,市委、市政府一方面加强棉花市场的管理,禁止无采购证、营业证者购花,并冻结其现款,征收9月份坐商营业税,并开征房捐,催征修堤款,以紧缩筹码。公家企业停止购买物资,贸易公司大量抛出物资,平价抛售粮食1200多石,盐150多万斤;另一方面,抛吐银元,打击黑市,降低银元价格,严厉打击金融投机活动,并缉拿投机奸商。10月初,物价暴涨之风的以平抑。
第三次物价暴涨始于1949年11月16日。这次物价暴涨是在全国性物价波动的情况下,而呈突出状态。市委、市政府提出具体措施平抑物价。一是公营商店停止收购物资,并平价抛售货物平稳物价;二是紧缩货币, 平抑物价;三是加强市场管理,防止投机倒把;四是加强对物价的掌握,在物价波动期间,市财委每天搜集情况,并加以分析,提出第二天的措施办法;五是通过商会及商业代表,提出几项规定要大家遵守,即执行政府的规定,不能投机取巧,粮店要开门,不能从贸易公司买粮食。由于措施得力,暴涨的势头在15天的时间里很快压下去了,暴涨之风遏止。
三. 沙市解放初期弱势群体救助工作的历史启示。
沙市解放初期的社会救助工作取得了巨大成效,短短几年,就基本解决了旧中国几十年没能解决的失业问题,上百年未能解决的吸毒问题以及存在了上千年的娼妓问题,灾民和生理性弱势群体也得到了合理的救助与安置。在当时的情况下,富有成效的社会救助事业,增强了公民的特别是弱势群体对新中国的认同感和归属感,保障了社会的稳定,巩固了新民主主义革命的胜利成果和新生的人民政权,为国民经济的恢复和发展及社会的和谐进步奠定了坚实基础。历史地看,不同社会,不同历史时期,对弱势群体的救助方式及成效也不尽相同。沙市解放初期的社会救助工作具有鲜明的特色,给我们留下了宝贵的经验。
(一) 推行积极的失业救济制度,救济失业与促进就业相结合,积极措施与消极措施相结合进行救济。
沙市解放初期,党和政府在制定各类弱势群体的救助政策时,立足于当时经济基础薄弱和社会生产力水平低下的实际,依据有无劳动能力的标准,对不同的弱势群体采取不同的救助政策和提供不同的服务,着眼于帮助他们维持生活,恢复生产自救的能力。救助的基本理念是“推行积极的失业救济,救济失业与促进就业相结合”,即救助与安置相结合。
沙市解放时,就业人数仅占全市人口总数的15.96%,失业者众多。在失业工人日益增多,人民生活水平极端困难的情况下,党和政府十分关心失业人员和贫困市民,成立了由市人民政府民政科、公安局、生产教养院、妇联、工商联、工会、财政科、劳动局、民主同盟、卫生局、合作总社、慈善团体及其有关部门组成的沙市失业工人救济委员会。救济委员会根据政府“在救济上不饿死一个人”的原则,以政府出资及社会劝募两种渠道筹集救济款、粮食及其他生活必需品,对生活困难的失业工人和贫困市民给予物资帮助。
单靠救济是不能解决问题的。党和政府面对80%的工商业停业的局面,有针对性地提出了“积极扶持恢复工商业生产”,把工厂复工、商店复业作为恢复和发展经济,解决失业问题的重点来抓。市委一方面派出职工工作组下厂、下店,启发职工觉悟,解除私方顾虑,调整劳资关系,帮助复工复业。为了帮助私营工商业迅速恢复生产,国家先后拨给贷款17200万元。用赊给原材料和包销产品的办法,帮助手工业发展生产。在税收政策上,宣布废除国民党时期的一切苛捐杂税。另一方面对全市失业人员进行摸底,分别情况采取介绍就业、自行就业和自谋生活相结合的劳动就业方针,针对全市各类失业人员和劳动者就业条件,制定就业安置方针、政策,把救济与组织生产紧密结合起来,这就使弱势群体在实践中认识到,要摆脱困境最根本的得要靠劳动自救,从而推动其积极参加生产建设。这就是说,当时救助失业的思路是立足于经济社会发展,依靠社会保障和促进就业来救助失业人员。
(二)依靠社会结构中各个系统的力量,因类、因人而异进行救济。
沙市解放初期,从弱势群体产生的原因来看,既有历史的因素,也有现实的原因;既有社会、经济原因,也有生理原因。从其涉及的社会阶层来说,既有工人、农民、知识分子,又有妓女、烟民、乞丐。从行业范围来说,沙市解放初期的弱势群体几乎存在于工商、交通运输、建筑、机关、学校等各行各业。党和政府在开展各类弱势群体的救助工作时,强调要调动社会各方面的力量,主张依靠合力解决弱势群体的困难问题。
1949年7月15日,沙市市军事管制委员会组成民政工作组,为领导和组织社会救助的专职机构。另外,根据工作需要,沙市人民政府还召集相关部门成立难民乞丐生产救济委员会、失业工人救济委员会、禁烟禁毒委员会等组织。民政部门和救济等委员会的设立,不仅使社会救助工作有了组织领导保证,而且便于相关单位协同工作。如在救济贫民时,民政、财政、农业、水利、卫生等部门以及人民救济团体都参与其中;在改造妓女时,公安、民政、司法、卫生、劳动等系统和妇女组织协同作战。又如救济资金的筹措而言,有财政部拨款,也有社会各界群众、团体和单位自愿捐款。
面对数量巨大、情况复杂的弱势群体,党与政府在社会救助工作中一直遵循因类、因人而异的原则,对不同群体采取不同对策。对失业人员的救助采取救济与安置相结合的方针,对确有培养前途和有就业条件的,逐步介绍就业或予以转业训练;对不适应需要及就业条件差的,着重鼓励自谋出路;对老弱病残、无就业条件的由政府救助。对妓女、烟民等的救助,则着眼于改造与救助。对待灾民,执行生产自救,辅之以节俭互济的政策。对待生理性弱势群体则立足于财政救济。
沙市社会救助工作分为困难救助、灾难救助和生产自救三个方面。困难救助的对象为无依无靠的孤寡老人和儿童,失业工人、无固定职业收入不能维持最低生活水平的贫苦市民及盲聋哑残人。救济方式分固定救济和临时救济两种。有发救济金的,也有发救济物资的。灾难救助属发生火灾、水灾后对灾民的救济。对有生产能力的贫苦市民,民政部门与街道配合,组织他们进行生产自救。1951年,各街道办事处组织失业工人开展“以工代赈”。1952年,全市动员1100人参加荆江大堤加固工程,1500人投入汉沙公路修筑。1953年发动900人参加市政建设,1100人加固荆江大堤。当时的救助工作调动了国家、集体、个人三方面的积极性,钝化了社会矛盾,维护了社会的公正。
(三)采取多种手段综合调控,达到既“助困”又“救人”的救助路径。
人是社会成员,就弱势群体而言,其弱势也是多种因素复合的结果。因此,如果对弱势群体要达到既“助困”又“救人”的目的,必须依靠多种手段综合调控。沙市解放初期的弱势群体救助工作,不仅在政治、经济方面制定了一系列政策,依靠政策手段来解决,又在党和政府领导下,依靠组织手段来运作,而且动用了思想手段和文化手段,以解决其深层次的思想问题,营造关心弱势群体的外部环境。如在治理娼妓问题时,第一步就是启发妓女认识旧社会的罪恶和受苦的根源,同时通过谈话教育,帮助她们纠正头脑中的宿命观念、享乐思想,明白劳动光荣的道理。在救助失业工人时,用训练班、演讲会、慰问队等方式向失业工人指出造成失业的根本原因,以生动的的事实教育失业工人,使他们明了广大在业工人对他们的无私帮助,经过宣传教育后,失业工人了解到国家财政的困难,很多自己想办法,自动放弃领救济粮。参加以工代赈的工人,坚决要把工作做好来答谢政府和在业工人以及各阶层人民的关心和照顾。由于重视弱势群体的思想教育工作,并在工作中遵循思想教育的规律和联系了他们的思想实际,使弱势群体在为何“弱”和如何“弱”的问题上有了正确认识,从而不仅没有与新社会对抗,而且还主动积极地融入到劳动自救和建设新社会的洪流中。在改造弱势群体思想的同时,党和政府还在全社会传播灌输新的意识形态观念,树立新的社会风尚,在社会舆论上,从总体的价值导向上,提倡平等相待、团结互助、扶弱济贫,反对社会歧视,让全社会都关心社会弱势群体,从而为弱势群体的救助和自救营造了良好的氛围。